| |
Некоторые аспекты государственного регулирования банкротства в странах с развитой рыночной экономикой (тезисы выступления)… |
| |
Е.Файншмидт,
Начальник Отдела международных и общественных связей Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству
Ноябрь 2000 г.
1. Законодательство о банкротстве (несостоятельности).
Законодательство о банкротстве (несостоятельности) в странах, в которых развитие экономики основано на конкуренции и непрерывных структурных изменениях, нацелено на воспитание дисциплины и соблюдение правил делового финансового оборота, а также предназначено содействию реструктуризации неэффективных предприятий либо их цивилизованному выводу из рынка. Основными задачами, решаемыми законами о банкротстве стран с рыночной экономикой, являются следующие:
- максимальное использование существующих возможностей "спасения" предприятия или его частей, которые посредством процедуры банкротства могут быть восстановлены и внести свой вклад в экономику страны;
- защита активов предприятия - должника в интересах кредиторов и распределение этих активов в соответствии с Законом в целях максимального удовлетворения требований кредиторов;
- возврат долгов кредиторам посредством распределения выручки от продажи активов иили в виде акций реорганизованного действующего предприятия, либо использование отсрочки или сокращения долга предприятия в случае наличия возможности восстановления его платежеспособности (мировое соглашение);
- обеспечение механизма рассмотрения дел о нарушениях и злоупотреблениях в управлении обанкротившимися предприятиями и аннулирования неправомерных сделок.
В соответствии с применяемой концепцией банкротства, процедуры, реализующие вышеописанные задачи, обеспечивают интересы и должников, и кредиторов. Должник или его бизнес может быть освобожден от долгов, возникших вследствие убыточной хозяйственной практики, а также от продолжения реализации прежней управленческой стратегии. Кредиторы же заинтересованы в установлении ответственного контроля или наблюдения за делами должника, в сокращении его убытков и, - если бизнес должника удается сохранить, - в сохранении деловых отношений с должником в будущем.
2. Государственный орган по банкротству.
Как показывает практика большинства стран с развитой рыночной экономикой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Швеция, Нидерланды и др.), одним из ключевых элементов современной системы несостоятельности является наличие специального Государственного органа (ведомства) с конкретными обязанностями по вопросам банкротства, способного контролировать действия законодательства и представлять соответствующие рекомендации правительству относительно действий последнего в данной области (другими ключевыми элементами системы несостоятельности являются законодательство, институт специалистов, судебная система и понимание необходимости банкротства в обществе).
Можно выделить несколько часто встречающихся функций и полномочий Государственных органов по банкротству зарубежных стран:
- разработка законодательства по банкротству и выступление в этой сфере с законодательной инициативой;
- сбор, анализ и представление Правительству статистической информации о делах о несостоятельности;
- сбор и анализ результатов осуществления и последствий различных решений по делам о банкротстве;
- выработка рекомендаций Правительству относительно государственной политики в сфере несостоятельности;
- организация системы подготовки, оценки профессионального уровня и лицензирования специалистов по банкротству;
- разработка и обеспечение утверждения шкалы и правил вознаграждения арбитражных управляющих;
- организация контроля таких аспектов деятельности арбитражных управляющих, как:
* соблюдение профессионально-этическому кодекса;
* отчетность по выявленным активам;
* соответствующее и своевременное инвестирование денежных поступлений;
* соответствующее распределение средств от реализации активов;
* правильное признание исков;
* сохранение или аннулирование бухгалтерской отчетности, утверждаемые судом;
* получение вознаграждения строго в соответствии с утвержденной шкалой и правилами его одобрения;
- консультирование судей, юристов и специалистов по банкротству;
- осуществление функций конкурсного управляющего в случае ликвидации предприятий с малыми активами;
- обеспечение выплат задолженностей по зарплате и выходным пособиям сотрудникам несостоятельных предприятий в случае нехватки конкурсной массы;
- контроль и обеспечение адекватности информации о предприятиях-должниках, представляемой судам;
- контроль качества управления несостоятельными предприятиями, выявление случаев недобросовестного или некомпетентного управления, принятие мер по дисквалификации недобросовестных директоров;
- защита интересов общества путем выявления серьезных нарушений в управлении предприятиями (например, подлога с инвестиционными средствами, манипуляций с акциями на бирже, незаконном отчуждении активов, ведении аморального или бесчестного бизнеса) и вмешательства в дела таких предприятий вплоть до возбуждения в судах дел об их банкротстве;
- защита интересов больших групп мелких кредиторов (вкладчиков, акционеров) при осуществлении процедур несостоятельности.
3. Специфика государственных органов по банкротству некоторых стран.
Как правило, компетенция и функции Государственных органов по банкротству установлены законом. Вместе с тем, Государственные органы по банкротству многих стран имеют свои специфические особенности. Так, Государственные органы по банкротству стран Европейского Союза обладают полномочиями подавать в Суд ЕС запросы относительно постановлений Суда о толковании положений Европейской Конвенции по банкротству.
В Австралии Государственным органом по банкротству является государственная Комиссия по корпоративным делам, которая имеет полномочия:
- анализировать финансовое состояние предприятий, подвергаемых процедурам несостоятельности;
- обеспечивать адекватность информации о должнике;
- делать заключения о мере ответственности директоров должника за доведение предприятия до банкротства;
- дисквалифицировать виновных директоров самостоятельно, либо ходатайствовать о такой дисквалификации в суд.
Многолетний богатый опыт государственного регулирования банкротств существует в Соединенных Штатах Америки. С 1934 г. роль Государственного органа по банкротству стала выполнять Комиссия по биржам и ценным бумагам (КБЦБ) Правительства США.
В реформированном в 1978 г. американском Законе о банкротстве у КБЦБ есть три функции:
- выступать в суде и быть заслушанной по любому вопросу дела о банкротстве, в том числе, кандидатуры и уровня оплаты арбитражного управляющего, назначения комиссий кредиторов и акционеров, использования, продажи и аренды собственности;
- контролировать и обеспечивать адекватность заявления предприятия-должника о своем финансовом состоянии и наличии активов;
- возражать против утверждения судом плана реорганизации в случае злоупотреблений со стороны должника.
В ряде случаев КБЦБ вмешивалась в условия продажи действующих неплатежеспособных предприятий, настаивая и добиваясь других условий продажи. В 1983 г. в дополнение к КБЦБ как к Государственному органу по банкротству в США появились Государственные Федеральные Конкурсные Управляющие, задача которых, среди прочего, состоит в контроле деятельности и оплаты независимых конкурсных управляющих, а также в предотвращении мошенничества, нечестности и нарушения законности при осуществлении процедур банкротства.
Государственный орган по банкротству Швеции находится в единой системе с налоговой службой и органами судебного исполнения и состоит в совместной компетенции Министерства финансов и Министерства юстиции. Этот орган, имеющий отделения во всех провинциях страны, контролирует и регулирует осуществление процедур несостоятельности. Полномочия его таковы:
- выработка и контроль за осуществлением государственной политики в области банкротств;
- консультирование судов, занимающихся процедурами несостоятельности;
- подготовка, лицензирование, консультирование арбитражных управляющих; • консультирование кредиторов при осуществлении процедур банкротства;
- контроль уровня оплаты конкурсных управляющих; доплата за услуги этих специалистов в случае недостатков ресурсов у предприятия-должника;
- контроль соблюдения интересов обеспеченных кредиторов;
- осуществление публикаций о признании предприятий банкротами.
В Великобритании роль Государственного органа по банкротству выполняет Служба несостоятельности, входящая в систему Министерства торговли и промышленности и насчитывающая 2700 постоянных сотрудников. Функции этой Службы таковы:
- разработка рекомендаций Правительству в отношение политики в области банкротства;
- обследование финансового состояния и контроль финансовой деятельности всех физических и юридических лиц, в отношении которых в суде возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве), с целью выявление вероятных причин банкротства должника и понесения им убытков;
- осуществление функций арбитражного управляющего в делах, представляющих общественный интерес;
- осуществление функций конкурсного управляющего в делах, по которым активов подвергаемого процедуре банкротства предприятия не хватает для оплаты независимого профессионала (по российской терминологии - ликвидация отсутствующего должника);
- выявление криминальных нарушений в делах о несостоятельности (банкротстве) и возбуждение в судах дел о судебном преследовании соответствующих лиц (руководителей должников или арбитражных управляющих).
- направление соответствующей информации в правоохранительные органы;
- в случае необходимости (по жалобам или иным показаниям) - затребование и получение от конкурсного управляющего отчета о деятельности прежних руководителей предприятия-должника; в случае выявления злоупотреблений и злостной некомпетентности - возбуждение в суде дела о дисквалификации таких руководителей на максимальный срок до 15 лет;
- лицензирование и регулирование деятельности специалистов по банкротству (либо непосредственно, либо путем делегирования соответствующих полномочий| аккредитованным профессиональным ассоциациям); контроль за соответствием деятельности арбитражных управляющих профессионально-этическому кодексу и законодательству о банкротстве;
- получение статистических данных от судов и от назначенных арбитражных управляющих для составления базы данных не только по количеству и отраслевой принадлежности банкротств, но также по результатам решения дел о банкротстве с тем, чтобы решения, которые будут приниматься в будущем, были лучше обоснованы и подкреплены соответствующей информацией;
- выявление причин по подаче заявления о банкротстве директорами должника, как только стало ясно, что спасение бизнеса невозможно (неисполнение этой обязанности - нарушение закона);
- проверка документации любой компании в случае поступления жалоб от клиентов, партнеров или общественности;
- предписание неблагополучным компаниям пройти аудиторскую проверку за счет компании и назначение определенных аудиторов;
- возбуждение дела о ликвидации любой компании в случае, если Служба несостоятельности пришла к выводу, что это соответствует интересам общества; на такие случаи приходится приметно 1 % всех банкротств в Великобритании (несколько сот в год).
4. Государственное регулирование банкротства в Канаде.
Главной целью государственного регулирования сферы банкротства в Канаде является повышение инвестиционной привлекательности канадской экономики путем создания и обеспечение действенности системы восстановления производительного потенциала активов предприятий-банкротов, реабилитации должников, предотвращения мошенничества при банкротстве и ведения необходимой статистики и реестров. Функционирование этой системы обеспечивается совместными усилиями Государственного органа Канады по банкротству, судов и частных лицензированных управляющий дел по несостоятельности (аналог российских арбитражных управляющих, в Канаде называемые «трасти» - с ударением на последнем слоге).
4.1. Государственный орган Канады по банкротству
4.1.1. Историческая справка
В 1923 г. для судебного надзора над процедурами реализации имущества несостоятельных должников, для представления суду сведений о законности осуществления этой процедуры в каждом отдельном случае и для подготовки судебного решения об объявлении несостоятельного должника банкротом Законом о банкротстве были образованы должности Официальных Ресиверов, назначаемых Федеральным правительством и являющихся должностными лицами суда. С течением времени в простейших, неконфликтных случаях банкротства физических лиц Официальным Ресиверам было предоставлено право оформлять такие банкротства от имени суда во внесудебном порядке.
В 1932 г. для обеспечения на всей территории страны единообразного и точного исполнение Закона о банкротстве была образована должность Суперинтенданта по банкротству, назначаемого Федеральным правительством и возглавляющего Службу Суперинтенданта по банкротству (ССБ). В 1967 г. все Официальные Ресиверы были введены в штат Службы Суперинтенданта по банкротству, которая с тех пор является единственным Государственным органом по банкротству -ССБ, - осуществляющим как предписанные Суперинтенданту Законом надзорные, нормотворческие и прочие функции и полномочия по обеспечению соответствия всей канадской системы банкротства Закону, так и функции и полномочия Официальных Ресиверов, главными из которых являются внесудебное оформление подавляющего большинства банкротств в стране и контроль деятельности лицензированных управляющих.
4.1.2. "Задачи и функции службы Суперинтенданта по банкротству (ССБ).
Имея установленный Законом о банкротстве и несостоятельности мандат "управлять и контролировать ведения всех дел, на которые распространяется действие настоящего Закона", задачи ССБ состоят в следующем:
- обеспечивать соответствие Закону осуществление всех действий и процедур несостоятельности и банкротства в стране;
- создавать и постоянно совершенствовать нормативную базу процедур несостоятельности, своевременно отражающую сущностные перемены в экономической и финансовой жизни страны;
- обеспечивать активное участие всех частных участников процедур несостоятельности и банкротства (должника, кредиторов и лицензированного управляющего) в эффективном управлении и распоряжении имуществом должника;
- обеспечивать гармоничность действий всех трех составных частей системы несостоятельности Канады, - т.е. сообщества управляющих, судов и самой ССБ;
- активно содействовать повышению доверия со стороны инвесторов путем предоставления необходимой информации деловому сектору страны.
Исходя из этих задач, функции ССБ таковы:
- Осуществление программы мониторинга (надзора) действий всех участников дел о несостоятельности; в первую очередь, конечно, мониторингу подвергаются лицензированные управляющие; однако равным образом проверяется деятельности должников и кредиторов. Мониторинг осуществляется как по жалобам, так и по инициативе самой ССБ: на выборочной основе, на определенной территории и т.д. (
- Осуществление программы интервенции (вмешательства) в дела по банкротству и несостоятельности всякий раз, когда надзор выявляет отклонение процедуры от Закона; вмешательство может иметь форму указания нарушителю со стороны сотрудника ССБ, а может иметь форму возбуждения дела в суде или выступления стороной в судебном заседании или настоянии на организации судом специального заседания.
- Разработка изменений и дополнений в Закон о банкротстве и несостоятельности, причем делается это постоянно, поскольку согласно канадскому законодательству Закон о банкротстве должен пересматриваться каждые 5 лет (или чаще, если потребуют обстоятельства).
- Разработка обязательных к исполнению лицензированными управляющими правил, инструкций, форм и прочих нормативных документов.
- Сбор, анализ и публикация статистики дел о несостоятельности и банкротстве в стране и в разных провинциях.
- Предоставление по запросам информации в отношении любого лица (физического или юридического) о том, подвергалось ли это лицо! процедурам банкротства, когда и с каким результатом.
- Регистрация заявлений участников процедур, исследования отчетов о поступлениях и расходах средств в ходе осуществления процедур и выработка по этим отчетам заключений, выдача сертификатов о начале процедуры.
- Исследование финансового состояния должника, ведение в качестве председателя собрания кредиторов.
Все эти функции статусны и определены Законом.
4.1.3. Структура и штат ССБ
Суперинтендант имеет двух заместителей, возглавляющих два главных подразделения ССБ: заместитель по оперативной работе, которому подчинено соответствующее оперативное подразделение центрального аппарата ССБ и 14 региональных подразделений ССБ, и Заместитель по специальным программам деятельности ССБ, стандартам и нормативным документам (правилам и инструкциям). Кроме того, в структуре ССБ имеется подразделение делового и финансового развития ССБ и подразделение консультирования. Штат ССБ – 250
человек (вместе с региональными подразделениями), в том числе 70 человек - в центральном аппарате.
При Суперинтенданте имеется Исполнительный Комитет (аналог российской Коллегии), возглавляемый Суперинтендантом и включающий в себя руководителей всех подразделений ССБ.
При Суперинтенданте также создан Консультативный Совет, членами которого являются представители промышленности, банков, университетов. Консультативный Совет призван вырабатывать рекомендации относительно стратегических направлений и планов деятельности ССБ.
По специальному соглашению между Суперинтендантом по банкротству и Канадской ассоциацией практиков по банкротству в 1984 г. был образован Объединенный Комитет по Банкротству (ОКБ) с целью оказания консультативной помощи Суперинтенданту. Секретариатом ОКБ разрабатывается значительное число проектов нормативных документов Суперинтенданта (Правил, Инструкций), обязательных для исполнения лицензированными управляющими, Официальными Ресиверами, инспекторами и другими участниками процедур несостоятельности.
4.1.4. Система финансирования ССБ
ССБ финансируется из Федерального бюджета Канады, и размер бюджета ССБ каждый финансовый год определяется Правительством. Вместе с тем, можно сказать, что источником финансирования СБ является деятельность самого этого учреждения. Во-первых, согласно Закону о банкротстве и несостоятельности, с каждой суммы, вырученной управляющим по банкротству за проданное имущество банкрота, взимается определенная доля на финансирование деятельности ССБ. Эта доля составляет 5% с первой тысячи долларов выручки и 1,5% с суммы, превышающей тысячу долларов. В 1996-1997 финансовом году величина этих сборов составила 9,9 млн. долл. Во-вторых, каждый раз, когда кто-либо (должник, кредитор) обращается к Официальному Ресиверу с заявлением о возбуждении той или иной процедуры несостоятельности, инициатор обращения платит регистрационный взнос, размер которого определяется характером процедуры: за потребительское предложение - 50 долл., за банкротство - 70 долл., за коммерческую Реорганизацию - 150 долл. Эти взносы также предназначены на финансирование деятельности ССБ и в этом году сумма их составила 5,4 млн. долл. В третьих, любое лицо может обратиться в ССБ за справкой относительно любого другого лица, не подвергалось ли оно в прошлом процедуре несостоятельности. Сведения эти конфиденциальными не являются, и за выдачу каждой такой справки в пользу ССБ взимается 8 долл. В нынешнем году это составило 0,8 млн. долл. (100 000 справок). В четвертых, каждый претендент на получение лицензии управляющего по банкротству платит в пользу ССБ 300 долл. Лицензии подлежат ежегодному продлению, что также стоит 400 долл. Всего в этом году за лицензирование управляющих по банкротству в пользу ССБ было отчислено 0,4 млн. долл. Таким образом, в 1996-1997 финансовом году ССБ "заработало" 16,5 млн. долл., однако средства эти пошли не непосредственно ССБ, а в Федеральный бюджет, откуда из них в ССБ поступило 16,3 млн. долл. (таким был определен бюджет ССБ на тот год).
4.1.5. Придание ССБ статуса Специального Оперативного Учреждения Правительства Канады
Согласно Канадскому законодательству, некоторые правительственные ведомства, которые способны сами зарабатывать средства на свою деятельность и существование, могут быть коммерционализированы (т.е., - по советской терминологии, - переведены на полную самоокупаемость и хозрасчет) путем придания им статуса Специального Оперативного Учреждения (СОУ) Правительства Канады. Такой статус не отменяет принадлежность ведомства к федеральным органам исполнительной власти и никак не сказывается на управленческих, надзорных, контрольных, нормотворческих, лицензионных и иных правомочиях и функциях этого правительственного органа. К настоящему времени статус СОУ уже получили 12 ведомств Федерального правительства Канады. Было принято решение о придания статуса СОУ и Службе Суперинтенданта по банкротству. Для ССБ это означает, с одной стороны, большую свободу в расходовании средств (все заработанные ССБ деньги теперь направляются на ее нужды непосредственно, а не через Федеральный бюджет), а, с другой, - большую финансовую открытость, ответственность и нацеленность на работу с клиентами,^ каковыми в данном случае являются участники процедур несостоятельности. На полный переход ССБ на статус было отведено 3 года. Начался этот переход осенью 1997 г. и в 2000 году должен быть завершен. Помимо прочего, имея статус СОУ, ССБ сможет заказывать сторонним коммерческим организациям (на тендерной основе) выполнение некоторых работ, для ССБ необходимых (например, консультирование участников процедур несостоятельности), но не профильных.
5. Зарубежные системы государственного регулирование деятельности и оплаты специалистов по несостоятельности, выполняющих функции, аналогичные российским арбитражным управляющим.
Главными функциями специалиста по вопросам несостоятельности (антикризисного управляющего) является обеспечение квалифицированной помощи в процессе управления реорганизуемым либо ликвидируемым должником.
Законодательство большинства стран с рыночной экономикой предусматривает процедуру обязательной экзаменации антикризисных управляющих, согласно которой кандидаты должны сдавать экзамены и соблюдать кодекс профессиональной этики. В связи с этим Государственный орган по банкротству, в соответствии с общепринятым в зарубежных странах правилом, организует либо координирует создание для антикризисных управляющих систем обучения, экзаменования, лицензирования, контроля профессиональной этики. В профессионально - этическом кодексе должны содержаться такие положения, как сохранение управляющим независимости, недопущение конфликта интересов по отношению к должнику, а также запрет на действия, преследующие цели личного обогащения управляющего при урегулировании дел должника сверх установленного законом уровня.
Зарубежный опыт говорит в пользу создания профессиональных фирм арбитражных управляющих или специализированных отделов в юридических, бухгалтерских или консалтинговых фирмах, которые бы занимались банкротствами. Материальное вознаграждение управляющих следует рассматривать не как заработную плату руководителя предприятия, а как гонорар за оказание профессиональных услуг, причем управляющий должен из своего дохода оплачивать расходы, связанные с ведением своей профессиональной практики. Организация профессиональной деятельности управляющих на базе специализированных фирм, как правило, способствует выполнению задачи подготовки кадров, поскольку обучение обеспечивается непосредственно на рабочем месте.
Наиболее распространенным подходом является разрешение арбитражным управляющим одновременно работать на нескольких предприятиях. Для осуществления крупных проектов необходимы комплексные услуги группы специалистов, а не одного человека. Если управляющий ведет только одно предприятие, в случае сокращения объема работы по данному проекту его работа становится неэффективной. Если группа специалистов работает одновременно на нескольких проектах, арбитражный управляющие может значительно углубить свои знания и обогатить опыт. Если речь идет о крупном проекте, то может возникнуть ситуация, при которой арбитражный управляющий должен будет находиться одновременно в нескольких местах (на предприятии и за его пределами) в связи с его бизнесом. Эту проблему легче решить, если работает целая группа ("команда") привлекаемых управляющим специалистов. В Великобритании и других странах, использующих систему внешнего управления, управляющий назначается как физическое лицо, несущее личную ответственность, однако у него есть отдельное соглашение с его фирмой о распределении вознаграждения и использовании вспомогательного персонала и других услуг фирмы, на оплату которых идёт часть его гонорара.
Таким образом, основные принципы деятельности арбитражных управляющих в зарубежных странах состоят в следующем:
- специалистов по несостоятельности никогда не заставляют принимать назначение против их воли;
- специалистам по несостоятельности не запрещают работать более чем над одним делом одновременно;
- специалисты по несостоятельности имеют право привлекать дополнительные ресурсы за счет предприятия-должника (например, консультирование по правовым вопросам и пр.);
- специалисты по несостоятельности несут определенную ответственность за выполнение своей работы ненадлежащим образом, однако ни при каких случаях они не отвечают по долгам, возникшим у предприятия-должника до их назначения.
Особо следует отметить, что основной специализацией для арбитражного управляющего во многих западных странах являются вопросы несостоятельности, а не отраслевые (производственные) проблемы. В случае необходимости специалист по несостоятельности должен иметь возможность оплатить услуги специалиста любой отрасли экономики. Таким образом, западная практика отрицает необходимость отраслевой специализации антикризисного управляющего.
Источник
|
|
|
