| |
Проблемы определения сущности и значения аннулирования специального разрешения (лицензии) по законодательству Республики… |
| |
Аннотация. Введение лицензирования является одной из мер со стороны государства, призванной обеспечить публичный и частный интерес. Функционирование института лицензирования зависит от эффективного сочетания правовых и неправовых средств обеспечения законности в данной области. Охрана указанных отношений осуществляется при помощи правовых санкций.
Меры принуждения посредством угрозы лишить благ, которыми обладают граждане и юридические лица, не только оказывают сдерживающее влияние на удовлетворение собственных интересов субъекта, если они не согласовываются с правовыми требованиями, но и стимулируют, правда, негативным образом, правомерное поведение. Нарушение режимных требований лицензирования может выражаться в отступлении от порядка и условий приобретения специального статуса (лицензиата) и использовании прав, представляемых в лицензионном порядке (деятельность без лицензии). Действующее законодательство за нарушение условий осуществления лицензионной деятельности предусматривает такие меры принуждения как приостановление и аннулирование лицензии.
Введение. Государственное принуждение, как один из методов руководства обществом, заключается в применении государственными органами и их должностными лицами для преодоления правовой аномалии установленных законом мер воздействия, позволяющих посредством системы правовых ограничений, лишений, обременений или ответных действий, заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз [1, с. 5].
Обусловленное разнородностью регулируемых общественных отношений, а также разнохарактерностью посягательств на них и, соответственно, разнотипностью принудительных средств, которые служат преодолению отрицательных социальных явлений, государственное принуждение как системное правовое явление, единое по своей сущности, предполагает дифференциацию по различным критериям. Так, исходя из способов охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности оно осуществляется в следующих правовых формах: предупреждение, пресечение, правовосстановление, юридическая ответственность (наказание), процессуальное обеспечение. Следует отметить, что соблюдение законности в сфере осуществления видов деятельности, подлежащих лицензированию, обеспечивается наличием действенных правовых средств, к числу которых относится аннулирование специального разрешения. Однако несовершенство действующего законодательства, обусловленное неточной регламентацией положений, определяющих применение данной меры принуждения, а также отсутствие соответствующих теоретических исследований, отражающих понятие и признаки аннулирования лицензии, составляют актуальность и значимость данной темы исследования. Таким образом, возникает необходимость в глубоком теоретическом изучении норм права с целью определения содержания и особенностей данного вида принуждения.
Основная часть. Аннулирование лицензии для белорусского законодательства является понятием неновым, поскольку впервые свое легальное закрепление оно получило постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 октября 1991 года № 386 «О порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и государственной регистрации предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица» [2] (утратило силу постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 года № 1389 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Правительства Республики Беларусь и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Беларусь по вопросам лицензирования»), а затем и Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 года № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Декрет № 17) [3]. Однако, несмотря на многолетний практический опыт использования данной меры принуждения, определение данной правовой категории на уровне законодательства отсутствует. В научных работах термин «аннулирование» рассматривается в нескольких аспектах. Так, одни авторы аннулированием (аннуляцией (от лат. annulo — уничтожаю)) считают отмену, объявление недействительным какого-либо акта, договора, прав и полномочий [4, с. 42]. Другие определяют аннулирование как меру пресечения, при этом настаивая на необходимости закрепления данной правовой категории в качестве разновидности административного взыскания [5, с. 135; 6, с. 18]. Некоторые исследователи определяют аннулирование лицензии в качестве санкции оперативного характера [7, с. 42].
Бесспорным, на наш взгляд, является то, что данное правовое явление является одним из оснований прекращения действия специального разрешения в результате совершения лицензиатом противоправного деяния в форме действия или бездействия.
Так, по общему правилу лицензия может быть аннулирована по решению лицензирующего органа в случае, если:
— лицензия выдана, в нее внесены изменения и (или) дополнения, продлен срок ее действия на основании представленных соискателем лицензии (лицензиатом) недостоверных сведений, необходимых (имеющих значение) при принятии решения о выдаче лицензии, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока ее действия;
— лицензиат не обращался за получением лицензии в течение шести месяцев со дня принятия решения о ее выдаче;
— лицензиатом либо его обособленным подразделением (филиалом) в период приостановления действия лицензии продолжалось осуществление лицензируемого вида деятельности, составляющих его работ и (или) услуг.
Лицензия может быть аннулирована по решению суда в случае:
— принятия незаконного решения о ее выдаче, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока действия лицензии;
— если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой причинение ущерба национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде.
Применение данной меры принуждения возможно также в случае повторного (два и более раза в течение 12 месяцев подряд) нарушения лицензиатом установленного законодательством порядка приема наличных денежных средств при реализации товаров (работ, услуг) и (или) использования кассовых суммирующих аппаратов и (или) специальных компьютерных систем. В свете произошедших изменений в сфере административно-деликтного и процессуального законодательства данное положение требует пересмотра и существенных изменений. Так, в соответствии со статьей 1.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) [8] данный нормативный правовой акт является единственным Законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь. Он определяет, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляет основания и условия административной ответственности, устанавливает административные взыскания, которые могут быть применены к физическим лицам, совершившим административные правонарушения, а также к юридическим лицам, признанным виновными и подлежащими административной ответственности. Нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс. На наш взгляд, ответственность за совершение указанных выше действий должна реализовываться в соответствии со статьей 12.20. КоАП, закрепляющей в качестве административного проступка нарушение порядка использования кассовых суммирующих аппаратов и специальных компьютерных систем, использования и учета на них средств контроля.
О применении аннулирования лицензии можно вести речь только в том случае, когда лицензиат реально обладает специальным разрешением, выданным на основании и с соблюдением норм законодательства. В этой связи не представляется возможным говорить о применении данной меры воздействия в следующих случаях:
- получения специального разрешения на основании недостоверных сведений, предоставленных соискателем лицензии;
- не обращения за получением лицензии в течение шести месяцев со дня принятия решения о ее выдаче. Приведенная точка зрения подтверждается пунктами 21 и 25 Декрета № 17, в соответствии с которым срок действия специального разрешения исчисляется с даты принятия лицензирующим органом решения о его выдаче, а право на осуществление определенного вида деятельности возникает со дня его получения;
- получения лицензии на основании принятого незаконного решения о ее выдаче, внесении в нее изменений и (или) дополнений, продлении срока ее действия.
В данном случае деятельность, осуществляемая субъектами права, изначально является безлицензионной (лицензия юридически отсутствует), так как специальное разрешение получено с нарушением требований лицензионного законодательства.
Вместе с тем при выявлении лицензирующим органом, который в пределах своей компетенции контролирует осуществление лицензиатами лицензируемых видов деятельности, грубого нарушения лицензиатом законодательства о лицензировании или установленных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности, лицензирующий орган принимает решение об аннулировании специального разрешения.
Следует отметить, что в действующем законодательстве, за исключением отдельных постановлений Совета Министров Республики Беларусь [9; 10; 11], устанавливающих порядок лицензирования определенных видов деятельности, четко не закреплено, что относится к грубым нарушениям законодательства или установленных требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности.
Поскольку грубое нарушение лицензиатом законодательства о лицензировании является поводом для аннулирования лицензии, законодатель должен определить объективные критерии отнесения нарушения к «грубому» [12, с. 32].
На наш взгляд, представляется возможным придать статус «грубого нарушения» основаниям, за некоторым исключением, указанным в пункте 34 Декрета № 17, а именно:
— продолжалось осуществление лицензируемого вида деятельности, составляющих его работ и (или) услуг лицензиатом либо его обособленным подразделением (филиалом) в период приостановления действия лицензии;
— если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой причинение ущерба национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде;
— иным основаниям, предусмотренным соответствующими положениями о лицензировании видов деятельности.
Закрепление данных оснований в качестве грубых нарушений лицензиатом законодательства о лицензировании позволит установить единый подход к определению нарушений данной категории и исключить возможность их классификации на нарушения повторные, грубые нарушения законодательства, за совершение которых предусмотрена возможность аннулирования лицензии.
В отличие, например, от приостановления действия специального разрешения, которое представляет собой прекращение осуществления лицензиатом и его обособленным подразделением (филиалом) вида деятельности, указанного в лицензии, на определенный срок, по истечении которого лицензиат приступает к дальнейшему осуществлению лицензируемого вида деятельности, при аннулировании лицензии лицензиат утрачивает право осуществлять лицензируемый вид деятельности и должен обратиться в лицензирующий орган за получением новой лицензии, при этом не ранее одного года со дня вынесения решения об аннулировании лицензии, за исключением случая аннулирования лицензии в связи с выдачей ее с нарушением установленного порядка. Таким образом, результатом применения аннулирования специального разрешения является лишение права осуществлять лицензируемый вид деятельности.
Лишение прав (англ. deprivation of rights, forfeiture) предусматривалось изначально как вид уголовного наказания, которое с течением времени видоизменялось и смягчалось [13, с. 467].
Например, Германское уголовное уложение 1871 года вместо лишения всех правомочий предусматривало лишение только определенных публичных прав. Поражение в правах ставилось в зависимость не от вида наказания, а от опасности преступного деяния, и применялось на принципах факультативности, срочности лишения прав. Осужденные могли быть лишены права на государственную службу, участие в выборах, быть свидетелем, опекуном и др.
Англо-американскому законодательству данный институт не был известен: человек, отбывший самые тяжкие виды лишения свободы, возвращался в общество без ограничения его гражданских прав.
В России данный вид наказания, основанный на принципе юридической смерти, был введен Петром I в форме шельмования, который законом 1766 года преобразовался в лишение всех прав состояния.
В постреволюционной России лишение прав, называемое также поражением в правах, являлось одним из видов наказаний за преступления и заключалось в лишении судом осужденного права пользования определенными, перечисленными в законе, правомочиями в течение срока, установленного законом. Лишение прав применялось в случаях, когда суд приходил к выводу, что подсудимый своим поведением доказал, что он не достоин пользоваться столь почетным правом как избирательное право, право на пенсии, или, наконец, оставление ему некоторых прав сопряжено было с опасностью злоупотребления им этими правами (например, право занимать ответственные должности).
Согласно статье 31 Уголовного кодекса РСФСР 1922 года подсудимый мог быть лишен: избирательного права; права занимать выборные должности в общественных организациях; права на почетные звания; родительских прав; права на пенсии, выдаваемые в порядке социального страхования и государственного обеспечения. Специальным видом лишения прав, применявшимся только к военнослужащим, являлось лишение воинского звания.
В Уголовном кодексе РСФСР 1960 года применение данного вида принуждения было ограничено: в качестве видов наказаний предусматривалось лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и лишение воинского или специального звания.
В настоящее время Уголовный кодекс Республики Беларусь также предусматривает два вида лишения прав: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; лишение воинского или специального звания. Первый вид применяется как основной и как дополнительный вид наказания, второй — только как дополнительный (статья 48 Уголовного кодекса Республики Беларусь) [14].
Кроме того, прогрессивность отечественного административного законодательства, в отличие, например, от российского, связана с закреплением КоАП [8], Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПиКоАП) [15] такого вида административного взыскания, как лишение права заниматься определенной деятельностью.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, используемое в уголовном праве, следует отличать от лишения права заниматься определенной деятельностью, закрепленного административным законодательством. В уголовно-правовой доктрине данный вид наказания состоит в запрещении занимать определенные должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Лишение права занимать определенные должности заключается в прекращении по приговору суда трудового договора с осужденным администрацией предприятия, учреждения или организации (в равной мере государственных, общественных или частных) и внесении в трудовую книжку осужденного записи о том, на каком основании, на какой срок он лишается определенной должности. Лишение права заниматься определенной деятельностью — запрещение по приговору суда работать в какой-либо сфере по определенной специальности. Это наказание применяется в тех случаях, когда по характеру совершенного виновным преступления суд считает невозможным занятие осужденным определенной деятельностью.
Лишение права заниматься определенной деятельностью как вид административного взыскания применяется с учетом характера совершенного административного правонарушения, связанного с занятием видом деятельности, на осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия), если будет признано невозможным сохранение за физическим или юридическим лицом права заниматься таким видом деятельности.
ПиКоАП устанавливает, что исполнение постановления о лишении права заниматься определенной деятельностью производится органом, выдавшим лицензию, путем изъятия специального разрешения (лицензии) [15]. Следует отметить, что термин «изъятие» может иметь различное значение в зависимости от области его применения, однако конечным результатом реализации данной меры воздействия является лишение (утрата) прав, имущества, принадлежащих юридическим или физическим лицам. Например, в сфере земельного права изъятие земельного участка предполагает обращение его в собственность государства без выкупа у собственника [13, с. 357]. Под изъятием вещей и документов следует понимать административно-правовую меру воздействия, состоящую в принудительном лишении правонарушителя возможности противоправно пользоваться и распоряжаться тем или иным предметом или документом.
Иными словами, аннулирование лицензии, являясь мерой пресечения, которая, как правило, применяется на основании соответствующего решения лицензирующего органа, и лишение права осуществлять определенный вид деятельности как вид административного взыскания по своему содержанию и сущности являются тождественными понятиями.
Далеко неоднозначно в науке решен вопрос о необходимости передачи полномочий по реализации данной меры воздействия суду. Так, существует мнение, согласно которому передача прав по аннулированию лицензии судебным органам оценивается негативно. Лицензия, считают сторонники данной позиции, — это акт государственного управления, само же лицензирование представляет собой форму государственного регулирования экономики, осуществляемое в большинстве случаев органами исполнительной власти. Любой акт государственного управления может быть отменен принявшим его органом в установленном порядке и на законных основаниях. Следовательно, в установленных законом случаях (например, при неоднократном грубом нарушении лицензиатом требований и условий осуществления лицензируемой деятельности) лицензия как акт государственного управления может быть аннулирована, т.е. лишена своей юридической силы решением органа ее выдавшего (принявшего решение о ее выдаче), поскольку отмена своих решений — неотъемлемая часть компетенции любого органа государства. В связи с этим правом аннулировать лицензии должен обладать именно лицензирующий орган, который одновременно является контролирующим органом за осуществлением лицензируемой деятельности [16, с. 154-163]. Тем более, что такой отзыв, равно как и отказ в выдаче лицензии или в продлении срока ее действия, может быть обжалован в суд как и любые действия и решения органов власти, нарушающие права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Такая позиция, безусловно, имеет право на существование и с ней трудно не согласиться. Однако, учитывая тяжесть наступающих последствий, связанных с применением данной меры принуждения, а также возможность считать аннулирование специального разрешения мерой административной ответственности представляется, что применять ее должен только суд, в свою очередь, за лицензирующими органами должно быть сохранено лишь право исполнения решения соответствующих органов о применении аннулирования специального разрешения.
Заключение. Таким образом, на основании проведенного исследования теоретических основ правового регулирования лицензирования можно сделать ряд выводов:
1. Считаем возможным утверждать, что лишение права заниматься определенной деятельностью (аннулирование лицензии) — это вид административного взыскания, который представляет собой установление запрета на занятие определенной деятельностью, для осуществления которой требуется специальное разрешение (лицензия). Если будет признано невозможным сохранение за физическим или юридическим лицом права заниматься таким видом деятельности на срок от шести месяцев до одного года, то по истечении указанного срока физическое или юридическое лицо должно обратиться в лицензирующий орган за получением новой лицензии.
2. В качестве конструктивных признаков аннулирования лицензии и лишения права заниматься определенной деятельностью как вида административного взыскания можно выделить следующее:
— в результате применения данных мер воздействия субъект хозяйствования лишается права осуществлять вид деятельности, подлежащий лицензированию, и по истечении определенного срока обязан обратиться в соответствующий орган за получением новой лицензии;
— данные меры должны применяться только на основании решения суда, а исполнять данное решение должен орган, выдавший специальное разрешение. В этой связи необходимо исключить из полномочий лицензирующих органов возможность аннулирования лицензии;
— данное взыскание устанавливается на срок от шести месяцев до одного года.
3. В целях установления единых подходов к определению грубых нарушений законодательства полагаем за основу взять следующие положения:
— лицензиатом либо его обособленным подразделением (филиалом) в период приостановления действия лицензии продолжалось осуществление лицензируемого вида деятельности, составляющих его работ и (или) услуг;
— если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой причинение ущерба национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде;
— иные основания, предусмотренные соответствующими положениями о лицензировании видов деятельности.
4. Предлагаем изложить статью 12.20 КоАП в следующей редакции:
«1. Нарушение порядка использования кассовых суммирующих аппаратов и специальных компьютерных систем для приема наличных денежных средств при реализации товаров (работ, услуг)
влечет наложение штрафа в размере от пяти до двадцати базовых величин, на индивидуального предпринимателя — до ста базовых величин, а на юридическое лицо — до двухсот базовых величин.
2. Нарушение порядка использования и учета юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство или ввоз на территорию Республики Беларусь кассовых суммирующих аппаратов и специальных компьютерных систем, а также их техническое обслуживание и ремонт, средств контроля на указанные аппараты и системы
влечет наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти базовых величин.
3. Повторное нарушение установленного законодательством порядка приема наличных денежных средств при реализации товаров (работ, услуг) и (или) использования кассовых суммирующих аппаратов и (или) специальных компьютерных систем
влечет наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти базовых величин с лишением права заниматься определенной деятельностью.
* Под повторным нарушением следует понимать нарушение, совершенное два и более раза в течение 12 месяцев подряд».
Список цитированных источников:
1. Каплунов, А.И. О классификации мер государственного принуждения / А. И. Каплунов // Государство и право. — 2006. — № 3. — С. 5 —13.
2. О порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и государственной регистрации предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 окт. 1991 г., № 386 (утратило силу постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003
года № 1389 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Правительства Республики Беларусь и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Беларусь по вопросам лицензирования») // Собрание постановлений Респ. Беларусь. - 1991. - № 29. - ст. 352.
3. О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента Респ. Беларусь, 14 июля 2003 г., № 17 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
4. Юридическая энциклопедия / Б. Н. Топорнин [и др.]; отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. - 1272 с.
5. Багандов, А.Б. Лицензионное право: Учебно-практическое пособие / АБ. Багандов; под ред. Ю. А. Дмитриева. — М.: Изд-во Эксмо, 2004. — 640 с.
6. Мильшин, Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ...канд. юр. наук: 12.00.02 / Ю. Н. Мильшин; Поволжская акад. гос. службы. — Саратов, 1999. — 20 с.
7. Ионова, Ж. Новый закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»: изменения, продиктованные жизнью / Ж. Ионова // Хозяйство и право. - 1999.- № 1.— С. 36 - 44
8. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Закон Респ. Беларусь, 21 апр. 2003 г., № 194-3: с изм. и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «Юр-Спектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
9. Об утверждении положений о лицензировании видов деятельности, выдачу лицензий на которые осуществляет Министерство здравоохранения: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2003 г., № 1378 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
10. Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с привлечением в Республику Беларусь иностранной рабочей силы и трудоустройством граждан Республики Беларусь за границей: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 17 окт. 2003 г., № 1335 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
11. Об утверждении положений о лицензировании издательской и полиграфической деятельности: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2003 г., № 1376 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
12. Лебедев, В. Декрет № 17: ждем ответа Правительства / В. Лебедев // НЭГ.- 2003. - № 63. - С. 32.
13. Тихомирова, Л. В. Юридическая энциклопедия. / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров; под ред. М. Ю. Тихомирова. — М.: 2001. — 972 с.
14. Уголовный кодекс Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 9 июля 1999 г., № 275-3: с измен, и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
15. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Закон Респ. Беларусь, 20 дек. 2006 г., № 194-3 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2007.
16. Хуторецкий, Р. Развитие российского законодательства о лицензировании / Р. Хуторецкий // Право и жизнь. — 2000. — № 28.— С. 154 —163.
О.А. Мазур,
аспирантка Академии управления
при Президенте Республики Беларусь
Источник "Вестник ВХС РБ", №4, февраль 2008 г.
|
|
|
