| |
Взыскание убытков, причиненных субъекту хозяйствования государственным органом |
| |
Участие субъектов хозяйствования в гражданском обороте сопровождается пристальным контролем соответствующих государственных органов за соблюдением требований действующего законодательства в области осуществления хозяйственной деятельности. При этом к участникам хозяйственных отношений за нарушение законодательства могут применяться различного рода санкции со стороны уполномоченных органов. Необходимым условием функционирования социально ориентированной рыночной экономики является наличие действенных механизмов защиты прав и свобод основных субъектов экономической деятельности - предпринимателей, которые остро нуждаются в надежных гарантиях защиты от противоправных действий со стороны государственной власти в лице государственных органов и их должностных лиц.
На практике встречаются случаи, когда субъектам хозяйствования причиняется вред вследствие незаконных действий контролирующих органов государства и их должностных лиц.
Законодательством Республики Беларусь предусмотрено право на судебную защиту от незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления и их должностных лиц, а также право требовать возмещения причиненного вреда (убытков).
Так в статьях 15 и 938 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК) предусмотрено, что вред (убытки), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, подлежат возмещению. Вред (убытки) возмещаются соответственно за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы.
Нормы примерно такого же содержания, предусматривающие ответственность соответствующих государственных органов за причиненный субъектам хозяйствования вред (убытки), содержатся также в Налоговом кодексе Республики Беларусь (статья 84), Таможенном кодексе Республики Беларусь (статья 255), Инвестиционном кодексе Республики Беларусь (статья 13) и др.
Таким образом, сопоставив указанные нормы, можно сделать вывод, что ответственность за вред (убытки), причиненные государственными органами, органами местного управления и самоуправления, а также их должностными лицами возлагается на Республику Беларусь или соответствующую административно-территориальную единицу и возмещаются за счет их казны.
При этом в соответствии со статьей 215 ГК казну Республики Беларусь составляют средства республиканского бюджета, золотовалютные резервы, другие объекты, находящиеся только в собственности государства, и иное государственное имущество, не закрепленные за республиканскими юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.
Следует отметить, что в ГК норма об органах и лицах, выступающих от имени казны при возмещении вреда за ее счет (статья 940), содержит лишь общее положение, согласно которому от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, и не называет их.
В целом достаточная определенность материальных норм, предусматривающих ответственность государственных и иных органов за вред (убытки), причиненный субъектам хозяйствования, тем не менее порождает массу процедурных вопросов, возникающих при рассмотрении соответствующего спора в суде.
И первой проблемой для юридического лица (индивидуального предпринимателя), понесшего убытки от незаконных действий государственных органов или их должностных лиц, является проблема определения ответчика. К кому предъявлять исковые требования? Указание закона на то, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, не дает прямого ответа на вопрос, к кому же конкретно должен предъявляться иск о возмещении вреда. Неоднозначен также ответ на вопрос, следует ли указывать ответчиком соответствующий орган государственной власти, виновный в причинении вреда.
Поскольку ответственность за вред (убытки), причиненные государственными органами, органами местного управления и самоуправления, а также их должностными лицами возлагается на Республику Беларусь или соответствующую административно-территориальную единицу, и возмещаются за счет их казны, то в качестве ответчика, на наш взгляд, необходимо указывать финансовый орган, уполномоченный управлять средствами казначейства.
Полномочия на проведение бюджетно-финансовых операций, связанных с государственными финансовыми средствами, и управление средствами, находящихся на счетах казначейства, возложены на Министерство финансов Республики Беларусь и его территориальные органы - финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов (на основании пунктов 4.15, 4.17, 6.1 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 года № 1585).
Таким образом, в качестве ответчика по данной категории дел будет выступать либо Министерство финансов Республики Беларусь, либо финансовое управление (отдел) местного исполнительного и распорядительного органа. Это зависит за счет чьих средств будет происходить возмещение причиненного вреда: средств казны Республики Беларусь или казны соответствующей административно-территориальной единицы. Данный вопрос следует решать, как представляется, в зависимости от того, из какого бюджета осуществляется финансирование деятельности виновного в причинении вреда государственного органа (органа местного управления и самоуправления).
Следует обратить внимание, что в связи с переходом Республики Беларусь на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета (на основании постановления Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 1998 года № 565 (в редакции от 5 января 2000 года) "О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создании территориальных органов государственного казначейства") образовано Главное государственное казначейство и территориальные органы государственного казначейства. Данные органы проводят учет бюджетных финансовых операций и их осуществление, однако они не правомочны управлять средствами, находящимися на счетах казначейства, что относится лишь к компетенции Министерства финансов, к тому же они являются структурными подразделениями Минфина и подчиняются ему. В связи с этим, как представляется, субъекты хозяйствования иногда допускают процессуальные ошибки, указывая в качестве ответчика соответствующий орган государственного казначейства вместо Министерства финансов Республики Беларусь либо его территориальных органов.
Внимания заслуживает вопрос о том, какую роль в процессе должен играть орган, непосредственно причинивший вред субъекту хозяйствования. Анализ судебной практики показывает, что в большинстве случаев этот орган выступает в деле в качестве соответчика. В то же время в соответствии с законодательством ответственность по возмещению вреда возлагается на Республику Беларусь или соответствующую административно-территориальную единицу, то есть в силу закона правоотношение по возмещению вреда, причиненного органом власти, возникает лишь между лицом, имеющим право на возмещение, и непосредственно публично-правовым образованием. Орган, причинивший вред, не является участником данного правоотношения.
К тому же привлечение причинившего вред органа в качестве соответчика предполагает то, что на него может быть возложена обязанность несения бремени ответственности за причиненный вред. В то же время финансирование государственных органов (органов местного управления и самоуправления) из бюджета осуществляется согласно смете расходов, которая не предусматривает статьи на возмещение ущерба, причиненного в результате его деятельности. Соответственно у данных органов изначально отсутствует возможность возместить причиненный ущерб. Таким образом, привлекая орган в качестве соответчика, мы в то же самое время предполагаем невозможность несения последним ответственности за причиненный вред, возлагая ее в силу закона на Республику Беларусь или административно-территориальную единицу.
Приведенные доводы свидетельствуют, что привлечение виновного в причинении вреда органа в качестве соответчика (ответчика) не вполне соответствуют логике правового регулирования. На наш взгляд, более правильным является участие данного органа в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования. Поскольку орган, причинивший вред, исключен законодателем из непосредственной правовой связи по возмещению вреда, в силу чего не отвечает перед лицом, имеющим право требования (истцом). Но в то же время данный орган имеет определенную правовую связь с лицом, обязанным возместить причиненный вред (Республикой Беларусь или административно-территориальной единицей в лице соответствующего финансового органа) и поэтому имеет интерес в деле. В этом случае орган выступает на стороне ответчика, поддерживает его позицию, помогает суду выяснить обстоятельства по делу, связанного с причинением вреда субъекту хозяйствования.
Вместе с тем, как представляется, предъявление иска субъектом хозяйствования непосредственно к государственному органу или органу местного управления и самоуправления, допустившим нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению. В этом случае суд, на наш взгляд, должен привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый орган (часть 5 статьи 60 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь).
Отметим, что практика Российской Федерации пошла по другому пути относительно вопроса об органах, выступающих от имени казны при причинении вреда субъектам хозяйствования. Пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года предусматривает, что от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности. К последним относятся органы государственной власти, имеющие право распределять средства федерального бюджета по ведомственным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета (т.е. различные министерства и ведомства - Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и т.д.). Таким образом, именно на соответствующие министерства и ведомства возлагается обязанность выступать от имени казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.
Однако такая практика не является совершенной и сталкивается с определенными трудностями. Так, в составе средств, выделяемых из федерального бюджета министерствам и ведомствам как главным распорядителям, не предусматривается такая статья расходов, как возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц. Поэтому на практике реальное возмещение все-таки производится Министерством финансов Российской Федерации за счет федерального бюджета по подразделу "Прочие расходы, не отнесенные к другим целевым статьям". Таким образом, российский законодатель, предусмотрев, что от имени казны выступают главные распорядители федеральных бюджетных средств, тем не менее не заложил в смету расходов деятельности этих органов статьи по возмещению вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.
При предъявлении исков о возмещении вреда (убытков) по рассматриваемой категории дел, субъекты хозяйствования должны учитывать, что их требования подлежат удовлетворению лишь при наличии определенных условий ответственности виновных лиц:
1) незаконного действия (бездействия) государственного органа, органа местного управления и самоуправления либо их должностных лиц (включая издание не соответствующего законодательству акта);
2) причинение вреда (ущерба, убытков);
3) причинная связь между незаконным действием (бездействием) и причиненным вредом (ущербом, убытками).
Незаконность действия (бездействия) органов и их должностных лиц означает совершение деяния, противоречащего законодательству Республики Беларусь. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. К ним также относится издание не соответствующего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления. Под таковым следует понимать ненормативный акт, принятый указанными органами в установленном порядке.
Следует иметь в виду, что до предъявления исковых требований данные деяния должны быть в установленном порядке признаны незаконными соответствующими органами, полномочными принимать такое решение, либо судом. Не соответствующий законодательству акт органов должен быть отменен или признан недействительным.
Следующим условием является причинение субъекту хозяйствования вреда (ущерба, убытков). Отметим, что законодателем употребляются все три понятия. В статье 938 ГК говорится о возмещении причиненного государственным органом (органом местного управления и самоуправления) вреда, в статье 15 ГК - о возмещении убытков, причиненных органами государства (органами местного управления и самоуправления), а в действующем, но фактически не применяемом на сегодняшний день Положении о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, утвержденным постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года № 2415-XII (далее - Положение), употребляется понятие "ущерб".
В науке понятия "вред" и "ущерб" рассматриваются в качестве синонимов и в общем смысле означают нарушение или умаление какого-либо имущественного права или нематериального блага. Вред (ущерб) может выражаться в полном или частичном изъятии или уничтожении личного имущества, потери прибыли и др. Убытки же всегда являются денежным выражением вреда или ущерба.
Статья 14 ГК под убытками понимает как расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), так и неполученные доходы, которое это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Соответственно, если буквально толковать статью 15 ГК, как того требует законодательство, предусматривающую возмещение убытков, причиненных государственными органами, органами местного управления и самоуправления, то субъекты хозяйствования, которым причинены убытки, могут требовать возмещения не только реального ущерба, но и упущенной выгоды. Тем не менее, судебная практика сложилась таким образом, что в случае причинения вреда (убытков) субъекту хозяйствования в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, возмещению подлежит лишь причиненный реальный ущерб.
Наконец третьим условием ответственности виновных в причинении вреда лиц (органов) является наличие причинно-следственной связи между совершенным незаконным действием или бездействием, включая издание не соответствующего законодательству акта, и причиненным субъекту хозяйственной деятельности вредом (убытками). То есть противоправное действие (бездействие) с необходимостью и достаточностью должно влечь за собой причинение вреда (убытков) участникам хозяйственного оборота.
Лишь при наличии всех вышеперечисленных условий ответственности субъекты хозяйствования вправе требовать (в том числе в судебном порядке) возмещения причиненного вреда (убытков).
Далее хотелось бы обратиться к конкретной практике рассмотрения споров по категории дел, связанной с незаконными действиями (в том числе изданием не соответствующих законодательству актов) контролирующих органов государства (налоговых, таможенных и др.), выразившихся в изъятии, аресте и последующей конфискации имущества юридического лица (индивидуального предпринимателя) и обращения данного имущества в доход государства.
По данной категории дел субъекты хозяйствования должны учитывать, что вопрос о возмещении причиненного ущерба, который, например, выражается в незаконной конфискации принадлежащего им имущества, может быть поставлен только после признания уполномоченным органом либо судом действий контролирующего органа (его должностных лиц) неправомерными и (или) отмены соответствующего решения об обращении имущества в доход государства.
Конфискованное имущество передается комиссиям по работе с имуществом, обращенным в доход государства, подчиняющимся в своей деятельности Департаменту по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь (далее - Департамент). Данные комиссии производят учет и оценку обращенного в доход государства имущества и передают его для реализации соответствующим торговым организациям, включенным в специальный перечень реализующих организаций. Денежные средства, полученный от реализации данного имущества, перечисляются в республиканский бюджет (в соответствии с абзацем восьмым подпункта 2.2. пункта 2 статьи 4 Закона Республики Беларусь от 29 декабря 2006 года № 191-З "О бюджете Республики Беларусь на 2007 год").
Следует отметить, что специальным законодательством предусмотрен досудебный порядок предъявления требований о возврате неправомерно обращенного в доход государства имущества. Данное требование предъявляется заинтересованным лицом в соответствующую комиссию по работе с имуществом, обращенным в доход государства, в которой имущество заявителя состоит на учете.
Основанием для возврата денежных средств в случае, если имущество было реализовано, является решение государственного органа об отмене ранее вынесенного решения об обращении имущества в доход государства и заявление заинтересованного лица. Возврат денежных средств осуществляется Департаментом заинтересованному лицу в месячный срок за счет средств республиканского бюджета, в который поступили денежные средства от реализации обращенного в доход государства имущества. При этом следует иметь в виду, что возврат денежных средств производится в размере, не превышающем суммы, поступивших в бюджет от реализации имущества. Таким образом, убытки в полном объеме, понесенные субъектом хозяйствования в результате отмены ранее вынесенного решения, не возмещаются.
Порядок возврата неправильно или излишне поступивших платежей в республиканский бюджет определен Инструкцией Министерства финансов Республики Беларусь от 8 декабря 1997 года, Национального банка Республики Беларусь от 8 декабря 1997 года, Государственного налогового комитета Республики Беларусь от 24 декабря 1997 года, Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 24 декабря 1997 года № 05-2/14234/07-1/6/57/01004/164-1 (в редакции от 23 декабря 2005 года) "О порядке исполнения республиканского бюджета по доходам".
Возврат платежей производится учреждениями банков на основании платежных поручений, предъявленных Департаментом, с его транзитного счета. На основании платежного поручения Департамента по возврату платежей учреждениями банков формируется информационное сообщение и передается в электронном виде через Расчетный центр Национального банка Республики Беларусь Главному государственному казначейству. Главное государственное казначейство на основании полученной информации составляет и передает Национальному банку Республики Беларусь в электронном виде платежное поручение для списания средств со счета республиканского бюджета и зачисления на транзитные счета Департамента. Оплата платежных поручений Департамента производится учреждениями банков в день поступления средств от Главного государственного казначейства. Возврат платежей, неправильно уплаченных в республиканский бюджет в безналичном порядке, производится путем перечисления средств от реализации с транзитного счета Департамента на текущие счета получателей.
Таким образом, законодательством предусмотрена возможность возмещения ущерба, связанного с незаконным обращением имущества субъекта хозяйствования в доход государства как в несудебном, так и в судебном порядке.
Поскольку возмещение причиненного юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) ущерба происходит за счет республиканского бюджета, составляющего наряду с другим имуществом казну Республики Беларусь, а в некоторых случаях - за счет средств местных бюджетов, то достаточно целесообразным видится при принятии Закона о бюджете на очередной финансовый год предусмотреть соответствующую статью расходов бюджета - "Расходы на возмещение вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами". Это будет способствовать повышению финансовых гарантий возмещения причиненного вреда и резервированию соответствующих бюджетных средств на данные расходы.
На наш взгляд, наиболее соответствует логике правового регулирования и смыслу законодательства участие в процессе органов, непосредственно причинивших вред субъектам хозяйственной деятельности, не в качестве соответчиков (ответчиков) наряду с финансовым органом, выступающим от имени казны Республики Беларусь (административно-территориальной единицы), а в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, когда они выступают на стороне ответчика, занимают его позицию по делу и помогают суду выяснить обстоятельства рассматриваемого дела.
Сергей КУЛАКОВСКИЙ,
судья хозяйственного суда Гродненской области,
член ОО "Белорусского республиканского Союза юристов"
Эдуард КОРОЛЬ,
аспирант Гродненского государственного
университета имени Янки Купалы
"Вестник ВХС РБ", №16, август 2007 г.
Источник "Вестник ВХС РБ", №16, август 2007 г.
|
|
|
